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          周飛舟: 中國地方政治的“魔戒”效應, 已顯露無遺

          周飛舟 · 2020-02-23 · 來源:文化縱橫
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          本文分析,地方政府越來越像“公司”,甚至比一般公司更“公司化”,其借助體制權能,通過政府資源動員能力與資本機制的結合來推動經濟發展,這是理解地方體制“魔戒”效應的關鍵。

            周飛舟 | 北京大學社會學系

            【導讀】突如其來的抗疫之戰,以及近日來各地急切興起“復產復工潮”,讓人們對中國政治經濟模式特別是地方政治邏輯有了更直觀深切的感受。過去數十年,地方政府表現出強烈的“做事”沖動,各種機制創新層出不窮;同時,各種社會矛盾在地方政治中也有更直接的表現。地方體制是經濟績效與社會問題的同一來源,這正是中國地方政治的一體兩面性。與過去相比,今天一些地方出現了不作為現象,但地方政治在整體上仍有其積極能動的一面;地方政府的考核評價體系有了許多變化,但發展經濟依然是支配地方政府的強大動力。本文分析,地方政府越來越像“公司”,甚至比一般公司更“公司化”,其借助體制權能,通過政府資源動員能力與資本機制的結合來推動經濟發展,這是理解地方體制“魔戒”效應的關鍵。然而這個“魔戒”在發揮短期神奇功能的同時,也往往忽略了那些更加值得關注而又難以被量化為短期政績的事情(例如包括醫療、教育、福利保障在內的社會事業),進而可能帶來長期性的負面后果,甚至反過來危及其“主人”自身,特別在出現重大風險問題時,更可能被放大。是時候對政府職能和政府運作方面的固有觀念做出改變了。本文原發表于《文化縱橫》,僅代表作者觀點,特此編發,供諸君思考。

            地方政府“公司化”的雙重效應

            

           

           

            ▍地方政府在中國經濟增長中的功勞

            有一種觀點認為,在中國經濟30年的高速增長中,地方政府的功勞最大。地方政府以發展地方經濟為首要目標的區域間競爭,是解釋“中國奇跡”的主要因素。

            這與我們的經驗觀察和認識基本相符。通過興辦地方工業、招商引資、推動城市化,地方政府在GDP和財政收入增長方面展開的“發展競賽”日新月異地改變著中國的面貌。雖然在改革過程中,計劃體制已經解體,政府不是通過制定發展計劃,而是通過稅收、財政、金融等經濟手段來影響地方的經濟結構和經濟增長速度,但是政府的影響力絲毫沒有減弱。任何地方企業、地方團體如果搞僵了與當地政府的關系,其發展前景一定甚為堪憂。

            地方政府之所以圍繞經濟增長展開競賽,與財政分權體制和人事考核體制的變化有關。改革以來,中央政府對地方實行財政包干體制,超收多留;另一方面,人事體制中的考核也側重經濟增長的指標,GDP的增長速度與地方官員的晉升發生了更為直接的關聯。這都深刻影響了地方政府的行為取向。改革數十年間,地方政府就像一些巨大的地區總公司,盡管公司的領導不斷升職和更換,但是 “公司”的業績——地方GDP和財政收入卻一直保持著很高的增長率。“中國奇跡”正是由這些持續不衰的眾多發動機推動的結果。

            ▍地方政府的“公司化”

            地方政府的“公司化”,不僅表現在其具有像“公司”一樣明確的目標,而且還表現在具有像“公司”一樣的運作效率。

            只要領導作出了決策,地方政府動員、指揮、落實和執行的能力比一般的公司有過之而無不及。這是因為政府不但可以運用財政手段來實施激勵和獎懲,還可以運用行政甚至是“政治”動員來調動其轄區內的所有資源為其決策服務。在“公共利益”或者“公共服務”的目標之下,市場是“失靈”的;而在“政治任務”的名義之下,即使是市場和非政府力量也要為其讓路,并為其服務。

            將經濟增長“政治化”正是地方政府提高運作效率的不二法門。比如,東北某縣政府為了推動奶牛養殖的發展,提出了養奶牛是“最大的政績、最大的政治”的口號。在層層發動之下,縣對各鄉鎮長的考核、各鄉鎮對村支書、村長的考核都以“推動農民養牛數”作為最重要的指標,以養牛數量搞比賽、排名次,甚至將其提升到“一票否決”的高度。財政部門為農民買牛進行補貼,稅收部門為引進的牛奶公司進行稅收獎勵,國土部門為牛奶公司征地、宣傳部門動員報紙、電視、廣播宣傳奶牛養殖如何賺錢,農業部門組織各村莊去外地買牛、大搞奶牛養殖技術培訓,總之,一切為奶牛服務、一切為奶牛讓路。結果,短短兩年內,此縣就變成了幾乎農民家家養牛的奶牛養殖大縣。

            這種情形在當代地方政治中屢見不鮮,回顧歷史也是似曾相識:這與改革前“運動式”的動員模式并無本質上的區別,唯一的差別就是當代“運動式”動員的目標大多是經濟發展。在一些非經濟目標的動員中,如掃黃打黑、舉辦盛會等,我們可以更加清楚地看到“運動式”動員的影子。

            ▍地方政府“公司化”模式的特點

            一般而言,這種模式有以下幾個鮮明的特點。

            首先,以層層加碼、不計成本的目標為主要導向。在一般的公司中,公司目標的實現要以成本核算為基本前提,“賠本的買賣”公司是從來不做的。但是地方政府幾乎沒有這方面的限制。一個目標一旦被“政治化”,就意味著不計成本、不惜代價也要全力以赴去完成。我們常常聽到的說法叫做“算政治賬”。“政治賬”的邏輯與經濟賬全然不同。一算政治賬,通常意味著在經濟上就是“賠本的買賣”。在政治的層級體系中,一個目標一旦被“政治化”,就會被下級政府層層加碼。所謂“上有所好,下必甚焉”。

            其次,以全體動員、全民動員為基本的執行方式。公司的組織結構是一種比較典型的科層制結構,各個部門分工明確,易于問責。政府的內部組織結構與此類似。但是,在政治化了的目標面前,科層制運作的一些基本原則統統被打破。政府會圍繞此目標成立專門的“領導小組”,由一把手或者二把手親自掛帥,其成員來自各個相關職能部門的領導。這種領導小組一旦展開工作,政府所能夠掌控的各種資源都會被調動起來,各部門的日常工作程序都要為此讓路,這就是“全體動員”的方式。如果有必要,動員的方式會向下延及基層民眾,變成“全民動員”為實現此目標而奮斗。

            再次,以檢查評比、獎勵懲罰為主要的激勵手段。獎勵先進、懲罰后進是所有組織結構中重要的激勵手段,在公司的治理結構中,對績效和努力程度的評估效率是公司運作效率關鍵的保證。在地方政府實現政治化目標的過程中,這種手段常常被運用到極端的地步。如果部下不能全力以赴地完成目標,除了會承受經濟上的處罰之外,其晉升之路也就是“政治生命”也會受到極大的影響。當前地方政府中盛行的“目標管理責任制”和“一票否決制”就是這種手段最主要的表現形式。將激勵手段極端化,一方面當然會造就上下同心的團結局面和令人驚訝的運作效率,另一方面也會制造出大量的浮夸風和隱瞞風。

            明白了上述的運作邏輯,我們就能看到地方政府實際上比一般的公司更加“公司化”:它一旦確立了明確的行動目標,就能夠在短時期內發揮出極高的運作效率,體現出極高的實現目標的能力。

            改革前后,政府的行動目標發生了由政治目標向“政績”目標的轉變。改革前,地方政府的運作目標在于響應中央發出的一次次的“政治運動”,而改革后,地方政府的首要目標在于出“政績”,其中心內容就是保持地方的社會穩定、實現高速的經濟增長。但是,地方政府實現目標的基本運作模式并沒有發生實質性的變化。所謂分權,只是將政績目標層層向下承包而已。為了實現目標,地方政府雖然各顯其能,但是無論大江南北還是沿海內陸,地方政府的運作邏輯卻表現出驚人的一致性。

            當然,從政治運動目標向經濟增長目標的轉變,也帶來了一些政府行為方式的新變化。隨著經濟的高速增長和財政規模的日益擴大,地方政府掌控、動員資源的能力也在不斷增強,這大大強化了政府實現目標的能力、提高了政府內部的運作效率。政府體系內部的檢查評比、參觀考察都與經濟利益掛鉤,或以獎金的形式、或以項目的形式,對下級進行激勵。“跑部錢進”已經成為許多地方政府的主要工作目標之一,大規模的專項和項目資金自上而下地體現著上級政府的意志,成為其實現目標的經濟激勵手段。概括而言之,迅速增加的政府財力使得地方政府在實現政績目標、提高運作效率方面如虎添翼。這不但能夠幫助我們理解持久不衰的中國奇跡,也能夠幫助我們理解為何政府調控經濟的能力能夠與市場經濟同步增長。

            ▍如何理解地方政府“公司化”模式的負面效應

            從一方面看來,地方政府這種極高的動員能力、運作能力和實現目標的能力當然是彌足珍貴的,我們很難想象這樣的泱泱大國是由一個組織渙散、效率低下的政府來進行治理。

            但從另一方面來看,政府的高能力和高效率也可能帶來一些負面產品。如我們上文所分析的,經濟運作中的“政治賬”在市場經濟下可能帶來巨大風險;全體動員的方式從長遠來看,可能破壞政府組織內部的制度化建設;浮夸風和隱瞞風在政治利益和經濟利益的交互作用下可能難以遏制,在特殊情況下還會愈演愈烈。

            因此,這種建立在不計成本、全體動員和檢查評比方式之上的運作能力實際上是地方政府手中的“魔戒”:它會發揮令人驚嘆的神奇功能,也會帶來嚴重的負面后果,甚至危及其主人自身。改革至今,國力漸至強盛,社會矛盾也已日漸尖銳,政府行為的轉變也到了刻不容緩的地步了。

           

            首先,我們應該認識到,政府與公司有著本質的區別。公司的目標簡單明確而且易于測量,就是盈利最大化。但是政府的目標卻具有多重性和模糊性。

            地方政府不但應該關注一個地區的經濟增長,更加應該關注這個地區的收入分配,應該關注“增長是誰的增長”,誰會在增長中受益,誰會在增長中受損。

            地方政府不但應該關注一個地區內的上·訪人次和群體·性事件,更加應該關注弱勢群體的社會保障和福利狀況。

            地方政府不但應該關注一個地區內的財政收入增長,更加應該關注這些公共收入如何被用于公共目的,如何公平地覆蓋了地區內的大部分民眾。

            地方政府不但應該關注修了多少路、蓋了多少學校、醫院,更加應該關注教育和醫療服務的質量、教育和醫療服務的公平性。

            政府面對的挑戰在于,這些“更加應該關注”的事情恰恰是難以測量、難以檢查評比、難以在短期內見效的事情,也就是說,這些“更加應該關注”的事情恰恰是難以當作“政績”、難以作為政府的短期目標的事情。當前政治改革的一個目標是如何科學地量化“政績”,如何使得政績考核中包含更多的民生內容。但是悖論在于,那些能夠被“量化”的政績往往難以包含最重要的民生內容。

            其次,我們應該認識到,效率并不一定是衡量好政府壞政府的首要標準。政府應該有效率,但有效率的政府不一定是個好政府。政府應該首先追求決策的正確性和科學性,而高效率對此并無多大的幫助。

            通過前面的分析我們看到,地方政府的主要精力是“抓落實”,決策之正確好像是想當然的事情。科學的決策,依賴于政府內部的反復研究和辯駁,依賴于政府外部的建議、討論和監督,而不是單單依賴于決策者的聰明才智、情勢需要甚或是揣摩上意。兩相比較,科學的決策可能恰恰是看起來低效率的產物。社會發展到今天,“拍腦瓜”的決策是越來越少了,經過“專家”進行了政策研究的決策越來越多,但是“專家”的名聲卻日漸糟糕,政策研究逐漸也淪為追求效率的犧牲品。

            第三,我們應該認識到,對政府的考核不應該只是由上級政府來做。檢查評比、獎勵懲罰由上級部門來實行,只能培養出“唯上是從”的地方政府。即使考核標準制定得極盡科學,檢查人員極盡廉潔公正,也不能遏制浮夸、造假、隱瞞的歪風。而檢查越嚴、懲罰越重,恰恰助長了隱瞞造假之風。古人說,“法令滋章,盜賊多有”,政刑嚴酷,則民免而無恥。這是指檢查者和被檢查者極易陷入貓和老鼠的博弈游戲之中。要對政府的行為作出真正有益的評價,輿論和民意的參與必不可少,這才是根治歪風邪氣的唯一藥方。

            從根本上看,地方政治的改良,不能依賴于在當前治理路徑下的制度建設,而應該首先改變我們對政府職能、政府運作方面的固有觀念。不改變當前的“政績觀”、“效率觀”,而一味強調政績考核的科學化、運作效率的制度化建設,不僅僅于地方政治無所裨益,恐怕還會帶來更加嚴重的后果。拋棄掉地方政府的“魔戒”,雖然會在一段時期內損害政府運作的效率,但最終有利于澄清吏治,有利于國家的長治久安。

            本文刊于《文化縱橫》2009年第6期,原標題為“地方政府‘公司化’的雙重效應”。

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